La obra de Carlos Fuentes dibuja escenarios en los que la repetición sirve para perpetuar patrones dañinos; a su vez, Octavio Paz llamaba a la ruptura con las manifestaciones modernas de la repetición. El poeta las percibía como expresiones de un gran vacío; dicho de forma simple, las repeticiones modernas carecen de alma, mientras que las míticas son creadoras.
Tal vez sea esta carencia de mitos la que desdibuje un poco el sector mexicano de telecomunicaciones. Aquí, los intentos de regular el uso de las líneas móviles mediante registros nacionales han buscado responder a un desafío recurrente: el empleo de teléfonos celulares en delitos como la extorsión, los secuestros o los fraudes telefónicos.
En ese contexto surgieron dos iniciativas que marcaron distintas etapas de regulación: el Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (RENAUT) y, años después, el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (PANAUT). Ambas buscaban asociar la identidad real del usuario con su línea móvil, pero el equilibrio entre los objetivos de seguridad, eficacia y respeto a los derechos fundamentales ha resultado conflictivo.
El RENAUT fue creado en 2009 mediante una reforma de la ley de telecomunicaciones, con el fin de prevenir y atender delitos en los que se usaran teléfonos celulares, como el secuestro o la extorsión. Para registrarse, los usuarios debían registrar sus datos de línea con su Clave Única de Registro de Población (CURP). La lógica era que, al vincular cada SIM a una identidad real, se dificultaría el uso de líneas anónimas por parte de delincuentes.
El registro fracasó en cumplir su objetivo, pues a pesar de haber existido RENAUT, las denuncias por extorsión telefónica siguieron en aumento. De hecho, se reportó un incremento del 26 % en las extorsiones entre diciembre de 2009 y enero de 2010 respecto al mismo periodo del año anterior. Además, la medida era fácil de burlar: no había verificación estricta de la identidad; bastaba con una CURP, que podía ser usada por otra persona, por lo que muchos registros eran falsos.
Como ejemplo sacado de un texto de literatura fantástica, en abril de 2010 se registraron 12,000 líneas celulares a nombre del presidente de ese momento, Felipe Calderón, lo que evidenció la vulnerabilidad del sistema. Por si fuera poco, surgieron filtraciones de la base de datos e incluso rumores sobre la venta de datos en mercados clandestinos. Ante ello, en 2011 el Senado aprobó su desaparición y, en 2012, se destruyó la base de datos y todos los registros asociados.
Luego de casi una década, se promovió la creación de un nuevo registro nacional: el PANAUT. Aprobado en abril de 2021 como reforma a la ley de telecomunicaciones, este nuevo registro define la tarjeta SIM como “dispositivo inteligente desmontable utilizado en los equipos móviles” e ignora la existencia de tarjetas SIM virtuales reprogramables de forma remota. A diferencia del RENAUT, este padrón contemplaba la recolección de datos biométricos (huellas dactilares, rostro, etc.), además de información como nombre, fecha de activación de la línea, domicilio, nacionalidad, tipo de contrato, entre otros. La idea era actualizar el mecanismo con un sistema más robusto que, supuestamente, resultaría más difícil de falsificar o de evadir. El objetivo declarado seguía siendo la lucha contra los delitos telefónicos, así como facilitar los rastreos en casos de robo, fraude, extorsión o secuestro.
Aunque el PANAUT fue aprobado como una versión mejorada del RENAUT, esta iniciativa generó rechazo al ser criticada por su improvisación y su redacción deficiente, que creaban más problemas de los que resolvía. Al percibirse como un proyecto con matices populistas, cuestionándose su constitucionalidad por atentar contra la seguridad y la privacidad individual al violar derechos humanos, invadiendo competencias del desaparecido IFT, organizaciones de derechos digitales advirtieron que la recolección de datos sensibles y biométricos constituye una violación grave de los derechos a la privacidad, a la intimidad y a la libertad de expresión.
A pesar de entrar en vigor el 16 de abril de 2021, poco después su constitucionalidad fue cuestionada. En abril de 2022, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró el PANAUT inconstitucional por considerarlo un riesgo para el derecho a la privacidad.
Como mencioné en este mismo espacio en 2021, la creación de un registro obligatorio y centralizado de datos biométricos podría derivar en un uso indebido de información, vulnerabilidad a filtraciones, abuso de poder estatal, y afectaciones al anonimato legítimo en contextos de libertad de expresión o disidencia, con riesgos de seguridad ya que la base de datos biométrica es un activo apetecido para hackers y ningún sistema es a prueba de infiltraciones como lo demuestran hackeos a NASA, CIA y entidades europeas o asiáticas, además de no estar al tanto de avances tecnológicos como redes móviles IP (4G LTE) y servicios de voz basados en paquetes de datos dejando vacíos legales.
Además, algunos expertos cuestionaban la eficacia real de la medida: dado que los delincuentes pueden usar SIM de otros países, líneas prepago no registradas o recurrir a la clonación, no se ha demostrado que el padrón cumpla realmente su finalidad de seguridad, incentivando un mercado negro de SIM para fines delictivos ya que delincuentes no usan elementos rastreables y el problema en cárceles radica en la corrupción que permite ingresar teléfonos en lugar de la falta de una base de datos, apoyado en estudios como el “Estudio Estadístico del Número de Terminales Móviles y de Llamadas de Móviles y de Casetas Telefónicas Públicas que Operan dentro de una Muestra de Penales” que detalla patrones de llamadas fraudulentas y operaciones ilegales.
¿Qué podemos aprender? Tanto el RENAUT como el PANAUT ofrecen varias lecciones para quienes buscan regular telecomunicaciones con fines de seguridad:
• La registración obligatoria no garantiza la seguridad. Que una SIM esté nominalmente asociada a una CURP o a datos biométricos no implica que el uso sea responsable: fraudes, clonaciones, SIM de contrabando o registro a nombre de terceros pueden seguir ocurriendo. El RENAUT falló precisamente por estas debilidades.
• Las soluciones técnicas o administrativas no reemplazan a un Estado de derecho efectivo. Para combatir la extorsión o el fraude telefónico, no basta con saber a quién está asignada una línea: se requiere investigación policial eficaz, control del poder judicial, detención de criminales, bloqueo de redes clandestinas, etc.
• La centralización de datos conlleva riesgos para la privacidad. Toda base de datos que contenga información personal o biométrica representa un blanco para abusos, filtraciones o usos indebidos. Más aún cuando la obligación lo impone el Estado. La declaración de inconstitucionalidad del PANAUT refleja la tensión entre la seguridad y los derechos humanos.
• La regulación debe equilibrar los objetivos de seguridad con los de protección civil. Imponer un registro biométrico universal puede tener consecuencias negativas sobre la libertad individual, la confianza, el anonimato legítimo y hasta el mercado de telecomunicaciones.
• Eficacia vs. escalabilidad. Un sistema que exige verificación estricta, recolección biométrica y control estatal puede ser complejo de implementar, costoso y sujeto a fallos operativos o de cobertura.
Las lecciones del RENAUT y el PANAUT deberían orientar futuras regulaciones en telecomunicaciones, de modo que se garantice la eficacia sin sacrificar libertades, uniendo a críticos en un enfrentamiento intelectual contra medidas que no resuelven problemas reales y posiblemente generan nuevos.
En este sentido, la consulta pública para identificar líneas móviles debe escuchar las explicaciones que hacen los distintos actores de la industria para que, en un consenso entre los proveedores de servicio móvil y las autoridades de gobierno, se llegue a un acuerdo de cómo avanzar en este tema. Es claro que hay diversos intereses en crear este tipo de base de datos, desde mejorar la seguridad de los mexicanos y terminar con las llamadas fraudulentas hasta contabilizar de forma más eficiente las líneas activas en el mercado.
No obstante, es conveniente que las autoridades gubernamentales consideren el impacto que podría tener la creación de esta base de datos en los pequeños operadores, sobre todo cuando algunos de ellos se encuentran en proceso de obtener su propia licencia de espectro para lanzar servicios móviles. No hay duda de que estos pequeños jugadores tendrían que modificar sus modelos financieros, pues enfrentarían un incremento de costos operativos al aprobarse la propuesta de lineamientos de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (CRT) para la identificación de líneas telefónicas móviles.
Según cifras del gobierno publicadas en El Economista, el costo de implementación del sistema de registro y validación de identidades representaría una carga financiera considerable estimada en alrededor de 4,053 millones de pesos (equivalentes a unos 220 millones de dólares), asumida inicialmente por los operadores de telecomunicaciones, incluyendo tanto mayoristas como minoristas pequeños. Es de esperar que los operadores eventualmente transfieran estos costos a los consumidores mediante aumentos de tarifas o reducciones de los paquetes de datos.
Para operadores con márgenes de ganancia más estrechos que los gigantes como Telcel o AT&T, esta obligación implicaría inversiones proporcionales a su escala operativa en infraestructura tecnológica, como plataformas de acceso y consulta, integración con sistemas gubernamentales como el CURP y RFC, y procesos de verificación de documentos, lo que podría elevar sus costos operativos reduciendo su capacidad para innovar o competir en precios.
Además, considerando el último cronograma de espectro anunciado por el desaparecido IFT en diciembre de 2024 para la Licitación IFT-12 que ofrecía cientos de bloques repartidos en áreas de servicio parcial (APS) presentaba la oportunidad para que operadores pequeños de localidades remotas y rurales puedan acceder a espectro radioeléctrico propio para ofrecer servicio móvil por primera vez en su existencia. No obstante, los nuevos requisitos de registro de líneas incrementarían los costos operativos de estos actores, lo que crearía barreras de entrada que podrían desincentivar la participación en este tipo de subasta.
Otro desafío clave radica en el impacto en los mercados objetivo de operadores existentes y futuros, como las comunidades indígenas y migrantes, que suman aproximadamente 13 millones de personas potencialmente afectadas por el padrón de telefonía. Operadores como BAIT o incluso Movistar, que a menudo se enfocan en segmentos de bajos ingresos, rurales o migrantes irregulares, enfrentarían mayores costos de adquisición de clientes debido a las barreras para registrar usuarios sin acceso a internet o documentos válidos, lo que podría resultar en desconexiones masivas, pérdida de base de usuarios y necesidad de campañas de registro en zonas remotas, incrementando gastos en logística y cumplimiento normativo.
Esto no solo elevaría los costos por usuario, sino que también podría generar multas por incumplimiento o litigios, ya que la propuesta de la CRT enfatiza la responsabilidad de los proveedores en validar identidades oficiales, proteger datos personales y habilitar mecanismos como portabilidad y roaming, todo lo cual demanda recursos que los pequeños operadores podrían no absorber fácilmente sin afectar su viabilidad económica o pasar incrementos a consumidores vulnerables, contrariando políticas de inclusión digital.
Como se ha visto, el generar una base de datos para identificar a los usuarios de servicios móviles no es algo sencillo y con el paso de los años, ante la llegada de nuevos modelos de negocio y tecnologías, se ha hecho más complejo. Es por esta razón que la CRT debe considerar los comentarios recibidos sobre este tema como el inicio de una conversación larga y compleja que sirva para repetir errores pasados y, de forma positiva, avanzar en el desarrollo del ecosistema de telecomunicaciones del país.
No podemos olvidar que el diablo está en los detalles.
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Cortesía de El Economista
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